De l’effectivité du dernier recours
 

André Bitton, Président du Cercle de Réflexion et de Proposition d’Actions sur la psychiatrie (CRPA).

Article paru dans le n°222 de la revue Santé mentale, novembre 2017, P. 36-42.

Source : https://www.santementale.fr/boutiqu…
 

Résumé  : En droit interne français actuellement, les personnes concernées elles-mêmes ainsi que leur conseil, n’accèdent guère directement à la traçabilité de la motivation psychiatrique et des démarches qui ont pu être mises en œuvre avant d’en arriver à une décision d’isolement – contention. En pratique, il suffit aux équipes d’affirmer qu’elles ont agi en dernier recours, pour que cette information soit crédible sans qu’elle puisse être aisément vérifiée et contrôlée. Cet état de fait caractérise une entrave au droit de recours immédiat et effectif contre de telles mesures. Le parlement et le Gouvernement français ont en effet rejeté une judiciarisation des décisions d’isolement/contention. Ce sont ces difficultés qui sont envisagées dans le présent article.
 

En France, le cadre légal stipule que l’isolement et la contention en psychiatrie doivent être des pratiques «  de dernier recours  » (voir encadré page suivante), mais dans la réalité des faits, cela est loin d’être avéré.

En effet, si ces mesures doivent être inscrites dans le registre administratif (1) introduit par la loi du 26 janvier 2016, dite loi Santé (2), ce qui a motivé la décision du psychiatre et les modalités alternatives tentées avant ce «  dernier recours  », ne le sont pas. En revanche, ces éléments fondamentaux sont portés dans le dossier patient, selon l’instruction ministérielle du 29 mars 2017 (3) et la recommandation de la Haute autorité de santé (HAS) publiée le 20 mars 2017 (4). Or, à partir du moment où il s’agit de mesures de soins psychiatriques sans consentement (5), ce dossier patient, d’ordre médical, peut légalement ne pas être directement accessible aux intéressés et à leur avocat. De plus, dans le cadre d’un contrôle judiciaire de ces mesures, le dossier patient est transmissible selon des modalités très précises et peu connues, qui dans l’ensemble ne sont pas mises en œuvre par les juridictions en charge de ces contrôles.

En résumé, accéder à la traçabilité de la motivation psychiatrique ainsi qu’à ce qui a pu être mis en œuvre avant d’en arriver à l’isolement/contention, n’est guère possible, n’est guère possible, sauf dans une démarche a posteriori, par une demande de communication du dossier médical, soit dans le cadre d’un contentieux, soit pour simple information.

En pratique, il suffit donc aux équipes soignantes d’affirmer qu’elles ont agi en dernier recours, pour que cette information soit crédible sans que cela puisse être vérifié et contrôlé.

Par ailleurs, et pour autant que nous puissions en avoir écho, la juridiction parisienne (juges des libertés et de la détention [JLD] et Cour d’appel) par exemple, se refuse à contrôler la légalité et le bien-fondé des décisions d’isolement/contention prises lors des hospitalisations sous contrainte, argumentant qu’il s’agit de prescriptions médicales qui ne rentrent pas dans le champ de son contrôle. À notre connaissance, il n’y a guère que la juridiction versaillaise (JLD et Cour d’appel), sous l’aiguillon d’une équipe d’avocats particulièrement performante, qui opère un tel contrôle de la légalité et du bien-fondé de ces mesures d’isolement/contention, dans le cadre de son contrôle des mesures d’hospitalisation sans consentement, considérant que ce contrôle s’intègre à sa mission constitutionnelle de garant des libertés individuelles (6).
 

LES TEXTES DU CONSEIL DE L’EUROPE

La recommandation du 22 septembre 2004 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe relative à la protection des droits de l’homme et à la dignité des personnes atteintes de troubles mentaux (7) stipule que «  le recours à l’isolement ou à la contention ne devrait intervenir que (…) dans le respect du principe de restriction minimale ; les raisons du recours à ces mesures et la durée de leur application, devraient être consignées dans le dossier médical de la personne et dans un registre.  » (8). Dès 2004, le Conseil de l’Europe préconise donc une traçabilité des mesures non seulement dans le dossier médical du patient, mais également dans un registre administratif qui puisse être directement produit aux autorités administratives et judiciaires de contrôle, de sorte que la motivation elle-même de telles décisions puisse être contrôlée.

Force est de constater que ce contrôle direct de la motivation de telles mesures n’est pas en place, selon les textes en vigueur en droit interne français.
Par ailleurs, cette même recommandation, dans son article 25, précise que «  les personnes qui font l’objet d’un placement involontaire peuvent exercer un recours contre une décision, obtenir le réexamen à intervalle raisonnable de la légalité de la mesure, être entendues en personne ou par l’intermédiaire d’une personne de confiance avec la possibilité d’être assistées d’un avocat, le tribunal doit prendre ses décisions dans des délais brefs avec une possibilité d’appel.  » Une telle préconisation a donc logiquement conduit la Cour européenne des droits de l’homme (CDEH) à considérer qu’un traitement aussi contraignant et restrictif de liberté qu’une décision psychiatrique d’isolement/contention, conduit à la nécessité d’un contrôle judiciaire de ces mesures.
 

LA COUR EUROPEENNE DES DROITS DE L’HOMME

Plus récemment, en 2015, selon un arrêt de la CEDH (9), la condamnation d’un État signataire de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales est encourue dès lors qu’il est établi que la mesure d’isolement/contention contestée n’a pas été utilisée en dernier ressort, comme seul moyen d’empêcher un dommage imminent ou immédiat pour le patient et pour autrui. La condamnation de l’État est également encourue dès lors qu’il est établi que la personne soumise à de telles mesures n’a pas pu bénéficier de garanties procédurales suffisantes lui permettant de se plaindre, le cas échéant, de la mesure d’isolement contention qu’elle subit.

La Croatie a ainsi été condamnée, d’une part pour violation de l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui prohibe les traitements inhumains et dégradants ; et d’autre part pour violation de l’article 5-1-e de cette même Convention qui n’autorise la «  détention  » d’un aliéné que si elle est légale et régulière.
 

LA FRANCE EN DEFAUT

La France se refuse à judiciariser l’isolement/contention. Comme nous venons de le voir, sa législation et ses textes réglementaires ne prévoient pas une traçabilité administrative de la motivation de ces mesures (et des alternatives éventuelles) qui autorise une communication directe aux personnes concernées, ainsi qu’aux autorités administrative et parlementaire de contrôle des établissements psychiatriques.

Une explication historique s’impose. Tout d’abord la France, depuis la loi sur les aliénés du 30 juin 1838 (10), a traditionnellement rejeté toute judiciarisation de l’internement psychiatrique, privilégiant des décisions purement administratives. Elle ne l’a fait que partiellement, pour l’hospitalisation psychiatrique sans consentement, dans le cadre des législations du 5 juillet 2011 et du 27 septembre 2013 (11), et sous la contrainte de jurisprudences successives du Conseil Constitutionnel, saisi par voie de questions prioritaires de constitutionnalité (12) par des requérants d’associations de psychiatrisés contestant les internements arbitraires (le Groupe information asiles (GIA), l’Association française contre l’abus psychiatrique (AFCAP), et le Cercle de réflexion et de propositions sur la psychiatrie (CRPA), voir encadré ci-dessous).

Lorsque Denys Robiliard, député socialiste, a introduit par amendement la traçabilité de l’isolement/contention, le 13 mars 2015, en vue de la première lecture à l’Assemblée nationale du projet de loi de modernisation du système de santé (13), il avait à l’esprit que cet amendement ne serait pas été adopté s’il proposait un contrôle judiciaire systématique, et donc une judiciarisation de telles décisions, ouvrant ainsi le droit pour les personnes subissant de telles mesures à être représentées par un avocat.

Lors des consultations qui ont précédé cette première lecture du projet de loi Santé, et notamment lors de l’audition du CRPA le 9 décembre 2014, Denys Robillard nous avait interrogés sur ce que nous préconisions concernant l’isolement/contention. Il nous avait précisé qu’il n’était pas question de judiciariser les décisions d’isolement/contention, mais de les encadrer par une traçabilité dans un registre administratif, ce qui était réclamé de façon récurrente par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), et préconisé par le Comité européen de prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains et dégradants (CPT).

En parallèle, il s’agissait pour Denys Robillard de laisser une porte ouverte via son amendement, pour que des recours puissent être introduits sur la légalité et le bien-fondé de telles pratiques. D’où l’intérêt de cette précision, dans ce qui allait devenir l’article L 3222-5-1 du code de la santé publique, selon laquelle il ne peut être procédé à un placement en chambre d’isolement et à la contention que sur une «  décision  », et non sur une «  prescription  », d’un psychiatre.
 

MOTIVER LA DECISION

Un tel rajout entraînait toute une série de conséquences en droit public, sur la motivation des décisions défavorables prises à l’encontre d’administrés par des établissements publics ou investis d’une mission de service public ou par l’administration.

Le CRPA a donc développé ces considérations tout d’abord dans un recours gracieux du 9 mai 2017 adressé à la ministre des Affaires sociales et de la Santé (14), puis dans un recours en excès de pouvoir déposé devant le Conseil d’État le 20 juillet 2017, à l’encontre de l’instruction ministérielle du 29 mars 2017 précitée (15), relative à la politique de réduction des pratiques d’isolement et de contention au sein des établissements de santé autorisés en psychiatrie.

Notez bien que ce pourvoi a été rejeté comme irrecevable par le Conseil d’État par arrêt du 12 juillet 2018 (n°412639, 1^re chambre) au motif que l’instruction du 29 mars 2017, n’étant pas impérative et n’étant pas un texte à valeur réglementaire, n’est pas susceptible de recours en excès de pouvoir.

Ces conséquences en droit public sont les suivantes  :

– l’obligation de motiver les décisions administratives individuelles défavorables qui concernent les personnes physiques ou morales. Cette obligation va de pair avec celle d’informer les personnes visées par ces décisions défavorables et donc de leur notifier ces mêmes décisions (16) ;
– la motivation exigée doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision (17) ;
– le défaut de motivation n’est empêché que par l’urgence absolue (18) ;
– ces mêmes décisions indiquent les voies et délais de recours ouverts à l’administré, qui peut présenter ses observations écrites ou orales et se faire assister par un conseil ou par un mandataire de son choix (19).

Précisons que, suivant la même logique juridique, la CGLPL préconisait dans son livret thématique de 2016 sur l’isolement et la contention dans les établissements de santé mentale (20), que les personnes placées en isolement/contention se voient remettre un support écrit précisant leurs droits et modalités de prise en charge, ainsi que les recours contre la décision. La CGLPL rajoutant que «  ces mêmes informations doivent être communiquées à la personne de confiance aux parents d’un mineur ou au proche informé à la demande du patient concerné  ».

Le CRPA avait également réclamé une telle notification des droits et voies de recours notamment lors de son audition du 9 décembre 2014 précitée par la Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, mais aussi dans des observations envoyées à la Haute autorité de santé (HAS) le 10 janvier 2017, alors que cette autorité nous avait sollicités en qualité d’association agréée pour la représentation des usagers du système de santé (20).

Le CRPA, dans son recours gracieux adressé au ministère de la santé le 9 mai 2017, argumentait qu’eu égard au fait que les mesures d’isolement/contention portent une atteinte considérable aux droits et à la liberté individuelle de la personne subissant de telles mesures, celles-ci doivent légalement relever d’un contrôle systématique du juge judiciaire, autorité gardienne des libertés individuelles au sens de l’article 66 de la Constitution (21).

Ce sont ces arguments que notre recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État, reprend, en concluant à l’annulation de l’instruction ministérielle du 29 mars 2017 relative à la tenue et au contenu du registre de l’isolement et de la contention, puisque cette instruction n’introduit pas de garanties procédurales pour les personnes visées par des mesures d’isolement/contention, ces garanties étant pourtant juridiquement nécessaires. Ce recours devrait participer à clarifier le droit en la matière, et consacrer – ou éviter de consacrer – l’obligation d’un contrôle systématique par le juge judiciaire des décisions d’isolement contention. Ce contentieux devrait être statué fin 2018.

Soulignons que selon une jurisprudence constante depuis le 24 octobre 2016 de la Cour d’appel de Versailles (22), les mesures d’isolement/contention sont considérées comme rentrant dans son champ de contrôle.

Depuis le début de l’année 2017, pour les juges des libertés de la détention du Tribunal de grande instance et la Cour d’appel de Versailles, l’irrégularité d’une mesure d’isolement/contention, constatée d’après la production (ou l’absence de production) du registre, entraîne le prononcé de la mainlevée de la mesure d’hospitalisation sans consentement, avec ou sans effet différé de 24 heures. La juridiction versaillaise requiert par ailleurs la production de ce registre dans la procédure de contrôle de l’hospitalisation sans consentement statuée, à titre obligatoire, en tant que pièce utile sur laquelle se fonde la plus récente décision de maintien de l’hospitalisation sous contrainte.

Néanmoins, la plupart des juridictions n’ont pas du tout cette approche. À ce jour, la Cour de cassation n’a pas été valablement saisie d’une telle problématique et nous ignorons tout du sens qu’elle pourrait donner à l’évolution de la jurisprudence versaillaise.

A l’occasion d’un pourvoi, la Cour de Cassation consacrera-t-elle le fait que les décisions d’isolement/contention constituent des mesures privatives de liberté impliquant un contrôle judiciaire obligatoire ? Ou bien considérera-t-elle que le contrôle judiciaire de ces pratiques doit rester une simple possibilité ouverte dans le cadre du droit de recourir contre de telles mesures ? Cette question est désormais ouverte.
 

Isolement et contention  : que dit la loi ?

• Article L. 3222-5-1 du Code de la santé publique  :

«  L’isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d’un psychiatre, prise pour une durée limitée.
Leur mise en œuvre doit faire l’objet d’une surveillance stricte confiée par l’établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l’agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l’article L. 3222-1. Pour chaque mesure d’isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l’ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires.

L’établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l’évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l’article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l’article L. 6143-1.  »
 

Le CRPA, association militante

Le CRPA est une association militante composée de personnes ayant connu l’internement psychiatrique, centrée sur la question des droits fondamentaux des personnes psychiatrisées singulièrement quand il y a hospitalisation sous contrainte et contrainte aux soins.

Fondé fin 2010, le CRPA est une scission du Groupe information asiles (GIA). À partir des années 1980, le GIA a systématisé le contentieux de l’internement psychiatrique afin de développer une jurisprudence favorable aux personnes internées en milieu psychiatrique et de contraindre par le biais jurisprudentiel à une judiciarisation de l’internement psychiatrique.

Depuis sa création, le CRPA milite pour une réforme du système psychiatrique français qui doit, selon nous, respecter des droits et libertés des personnes qui y sont prises en charge, singulièrement quand ces personnes sont admises en hospitalisations psychiatriques sans consentement.

Le CRPA propose un site Internet, où sont publiées des jurisprudences en matière de contrôle judiciaire des hospitalisations psychiatriques sans consentement (essentiellement des décisions de mainlevée de mesure de soins sous contrainte), ainsi que des analyses juridiques. Cette base de données est aujourd’hui considérée comme une source d’information de référence.

• Contacter : (cliquer sur ce lien)
 

Mots-clés  : Association d’usagers – Contention – Contrôle judiciaire – Dossier du malade – Droit du malade – Hospitalisation sous contrainte – Isolement thérapeutique – Recommandation – Réglementation – Traçabilité.
 

1. – Article L. 3222-5-1 du code de la santé publique
2. – Art. 72 de la Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé
3. – Point a° du I° de l’instruction n°DGOS/R4/DGS/SP4/2017/109 du 29 mars 2017 relative à la politique de réduction des pratiques d’isolement et de contention au sein des établissements de santé autorisés en psychiatrie est désigné par le directeur général de l’agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement.
4. – Recommandation de bonne pratique Haute autorité de santé (HAS). Isolement et contention en psychiatrie générale, février 2017, p. 11  : «  Il est recommandé qu’une fiche particulière de prescription du suivi de la décision soit présente dans le dossier du patient et comporte  : (…) le motif de la mise en isolement et sous contention mécanique, les risques de violence imminente ou immédiate, non maîtrisables, envers autrui ou envers lui-même, clairement tracés … ».
5. – L’article L. 1111–7 du code de la santé publique relatif au libre accès au dossier médical concernant les patients, stipule une exception au libre accès aux pièces médicales pour les informations médicales recueillies lors de mesures de soins psychiatriques sans consentement, pour lesquelles l’accès à ces informations peut être subordonné à la présence d’un médecin désigné par le demandeur, ou en cas de refus du demandeur par la commission départementale des soins psychiatriques (CDSP).
6. – Sur le développement de cette jurisprudence par la juridiction versaillaise, on peut lire un important article de M. Jean-Marc Panfili  : «  Soins psychiatriques et non-respect des obligations en cas de contention et d’isolement  : quelle sanction et par quel juge ?  », Droits déontologie et soins, volume 17, n° 3, septembre 2017.
7. – Chapitre cinq, article 27, paragraphe 1
8. – Citation de l’étude produite par M^e Gilles Devers, avocat et professeur de droit de la santé à l’université de Lyon, pour le compte de la Fnapsy en avril 2016, titrée  : «  la contention en psychiatrie  : il faut désormais respecter la loi  », publiée sur le site Internet de la Fnapsy , (cliquer sur ce lien)
9. – M.S. contre Croatie, n° 75450/12, 19 février 2015
10. – Loi nº 7443 sur les aliénés du 30 juin 1838
11. – Loi n° 2013-869 du 27 septembre 2013 modifiant certaines dispositions issues de la loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge
12. – La Question prioritaire de constitutionnalité est le droit reconnu à toute personne qui est partie à un procès ou une instance de soutenir qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Si les conditions de recevabilité de la question sont réunies, le Conseil constitutionnel, saisi sur renvoi par le Conseil d’État ou par la Cour de cassation, se prononce et, le cas échéant, abroge tout ou partie de la disposition législative.
13. – Cet amendement n° AS1467, Assemblée nationale 13 mars 2015, projet de loi Santé n° 2302 est publié sur le site internet du CRPA  (cliquer sur ce lien)
14. – Cf. sur le site internet du CRPA, (cliquer sur ce lien)
15. – Cf. sur le site internet du CRPA, (cliquer sur ce lien)
16. – Voir l’article L. 211–2 du code des relations entre le public et l’administration
17. – Article L. 211–5 du même code.
18. – Article L. 211–6 du même code.
19. – Article L. 122–1 du code précité.
20. – Isolement et contention dans les établissements de santé mentale. CGLPL, Dalloz, mai 2016, page 116.
21. – Ces observations de notre association adressées à la HAS le 10 janvier 2017 sont publiées sur notre site Internet , (cliquer sur ce lien)
22. – Cette ordonnance de la Cour d’appel de Versailles, ainsi qu’une analyse de cette même décision, sont publiées sur le site du CRPA , (cliquer ce lien)