2013-01-17 (gvt/aai/av) Un avis du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) relatif aux séjours injustifiés en unités pour malades difficiles • Commentaire de Laurent Friouret, avocat (lettre du CREDOF)

• Pour citer le présent article : http://goo.gl/usqqm ou http://psychiatrie.crpa.asso.fr/308

Document du jeudi 17 janvier 2013
Article mis à jour le 4 août 2016
par  A.B., H.F.

La question du maintien abusif de certains internements en unités pour malades difficiles (UMD) n’a jamais été abordée officiellement en France, autant qu’on puisse savoir. Cet avis du Contrôleur général revêt d’autant plus d’importance.

Cf. également sur notre site : 2011-03-20 (art) Le Monde : Le contrôleur des lieux de privation de liberté alerte sur la multiplication des enfermements psychiatriques .

Et : 2012-11-23 (gvt-aai/coll) Psychiatrie : l’effectivité des droits des patients en soins sans consentement toujours insuffisante — C’est ce qu’a souligné le Contrôleur général des lieux de privation de liberté en introduction au colloque du Syndicat de la magistrature vendredi 23 novembre 2012.


APM International — Mardi 5 février 2013 — 06:00

Le CGLPL demande la mise en place d’une procédure afin d’éviter les séjours injustifiés en unités pour malades difficiles
 

PARIS, 5 février 2013 (APM) — Le contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), Jean-Marie Delarue, propose de définir une nouvelle procédure impliquant les agences régionales de santé (ARS) dans les sorties des patients des unités pour malades difficiles (UMD) afin d’éviter les séjours injustifiés dans ces UMD, dans un avis publié mardi au Journal officiel.

Dans cet avis de quatre pages daté du 17 janvier, le CGLPL explique que des maintiens injustifiés dans ces unités existent en raison de procédures de sortie -pourtant définies dans le code de la santé publique- restant lettre morte.

Dans les cas les plus fréquents, la sortie est prononcée sous la forme d’un retour dans l’établissement d’origine, et ce dernier est censé admettre le patient dans un délai de 21 jours à compter de l’arrêté préfectoral de sortie de l’UMD, rappelle le CGLPL. C’est la commission du suivi médical de l’unité qui est chargée d’apprécier si les conditions prévues pour l’admission ne sont plus réunies.

Le CGLPL, qui a visité neuf des 10 UMD ouvertes en France, a constaté que des patients sont maintenus en UMD "malgré l’avis -ou les avis successifs- de la commission de suivi médical et nonobstant l’arrêté pris par le préfet du département d’implantation de l’unité". "Ces avis ne sont pas pris au sérieux", a déploré Jean-Marie Delarue lors d’un point presse lundi.

Il a précisé lundi qu’il avait été saisi à 80 reprises environ au sujet des UMD et qu’environ une de ces saisines sur cinq concernait les problèmes liés à la sortie d’UMD.

Les raisons de ce blocage sont de deux ordres : l’une découle de l’ignorance des dispositions du code de la santé publique, les autres de la difficulté à déterminer et à imposer l’établissement d’origine devant accueillir le patient à sa sortie de l’UMD, explique Jean-Marie Delarue dans l’avis publié mardi.

Dans certains cas, l’établissement refuse "purement et simplement" d’admettre à nouveau le patient en son sein : généralement parce que ce dernier a commis des actes de violence à l’encontre des personnels ou d’autres patients.

L’établissement d’origine peut considérer aussi avoir "rempli sa part du contrat" en acceptant d’admettre un patient sortant de l’UMD "en échange" de l’admission de l’un de ses patients dans cette unité -en accord avec le préfet du département.

Le CGLPL estime qu’il "ne peut être admis […] que [des] actes antérieurs survenus parfois plusieurs années auparavant, justifient le refus d’une réadmission dans l’établissement d’origine".

Cela revient à ignorer les "bénéfices de la prise en charge thérapeutique mise en œuvre au sein de l’UMD et à remettre en cause le bien-fondé de l’avis rendu par la commission de suivi médical". "Autrement dit, les craintes sont sans doute normales ; mais elles n’ont pas de justification", écrit Jean-Marie Delarue dans son avis.

Il fait remarquer en outre que des situations particulières peuvent rendre complexes la détermination de l’établissement "d’origine" devant accueillir le patient à sa sortie de l’UMD. Il déplore qu’aucun texte ne permette de résoudre ces difficultés qui se traduisent par de "véritables tractations entre responsables des UMD et agences régionales de santé".

Il cite notamment les patients hospitalisés pendant de nombreuses années en UMD ou lorsque le patient est sous le coup d’une interdiction judiciaire de séjour dans le département où se situe son établissement d’origine.
 

UN PATIENT MAINTENU DEPUIS DEUX ANS ET DEMI EN UMD

Lorsque l’UMD et l’ARS ne parviennent pas à trouver un établissement d’accueil "malgré des démarches multiples et coûteuses en temps engagées", certains patients sont maintenus en UMD, sans aucune justification médicale, pendant plusieurs mois, voire plusieurs années.

Le CGLPL cite le cas d’un patient maintenu en UMD alors que depuis plus de deux ans et demi, la commission de suivi médical demande sa sortie vers son établissement d’origine.

Ce maintien injustifié "porte atteinte aux droits du patient à plusieurs égards", pointe Jean-Marie Delarue.

D’abord, parce que leur état de santé psychiatrique ne nécessite plus la mise en œuvre de mesures de sûreté et de surveillance particulières. En outre, l’admission en UMD induit le plus souvent un éloignement familial et, par conséquent, des frais importants pour les familles qui souhaitent rendre visite à leur proche.

La prolongation indue d’un séjour particulièrement contraignant compromet les chances de bonne réinsertion de la personne dans des conditions de vie et de soins aussi normales que possible, fait valoir Jean-Marie Delarue.

Enfin, ces patients sont maintenus, sans justification médicale, en UMD alors que d’autres patients, présentant un danger pour autrui, demeurent hospitalisés en service ordinaire de psychiatrie générale, faute de places en UMD.

Le CGLPL recommande aux pouvoirs publics, par voie de circulaire, de rappeler que l’arrêté du préfet mettant fin au séjour en UMD doit être suivi simultanément de l’arrêté du préfet de département de l’établissement d’origine réadmettant le malade dans ce dernier.

Il propose aussi de définir une procédure permettant à l’ARS compétente de déterminer sans délai, en cas de doute, l’établissement de retour. "Nous proposons que l’ARS décide du choix de l’hôpital de rattachement, que l’arrêté du préfet suive juste derrière et que cette décision s’impose à tous les hôpitaux", a-t-il expliqué lors du point presse.

Il revient à l’autorité publique d’exécuter la décision de la commission de suivi médical "dans un délai raisonnable afin de veiller au respect des droits fondamentaux des patients", renchérit le contrôleur général des lieux de privation de liberté dans son avis.

Lors du point presse, Jean-Marie Delarue a expliqué qu’il avait signalé à plusieurs reprises aux ministres de la santé en poste ces situations, notamment en mars 2011 et en juin 2012. Au total, il a écrit trois fois aux ministres de la santé sur ce sujet sans avoir de réponse. C’est la raison pour laquelle il a pris la décision de rédiger cet avis. Il a indiqué qu’il avait adressé cet avis en avance à la ministre de la santé, mais n’avait pas obtenu de réponse pour l’instant.

(Journal officiel, mardi 5 février, texte 85)

mh/ab/APM polsan


Journal Officiel n°0030 du 5 février 2013 — Texte n° 85

AVIS DU CONTRÔLEUR GÉNÉRAL DES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERTÉ

Source (site Legifrance) : http://www.legifrance.gouv.fr/affic…

Avis du 17 janvier 2013 relatif aux séjours injustifiés en unités pour malades difficiles
 

1. Le droit fondamental selon lequel nul ne peut être arbitrairement privé de liberté s’applique évidemment aux personnes souffrant de maladie mentale (Cour européenne des droits de l’homme, 24 octobre 1979, Winterwerp c/Pays-Bas, n° 6301/73). Celles-ci ne peuvent être privées de liberté qu’à trois conditions cumulatives : la maladie doit être indiscutable ; le trouble mental est tel qu’il nécessite un internement ; enfin, ce dernier « ne peut se prolonger valablement sans la persistance de pareil trouble » (Cour européenne des droits de l’homme, 5 octobre 2004, H.L. c/ Royaume-Uni, n° 45508/99, § 98).

Mais le respect des droits fondamentaux ne porte pas seulement sur l’existence ou non d’une mesure d’internement. Il doit s’entendre aussi, lorsque ce dernier est décidé, des moyens mis en œuvre pour prémunir le malade de dangers contre lui-même ou contre autrui : ces moyens doivent être proportionnés au danger identifié. Le respect dû à la dignité de la personne peut être parfaitement méconnu par un recours intempestif à des moyens de contrainte superflus, par exemple, ou à un placement inutile dans un établissement particulier pour un état du patient qui ne le requiert pas. On peut transposer d’ailleurs sur ce point le raisonnement fait par le juge national en matière pénitentiaire : le juge contrôle le transfèrement d’un établissement à l’autre « eu égard à sa nature et à l’importance de ses effets sur la situation des détenus (Conseil d’État, Assemblée, 14 décembre 2007, Garde des sceaux c/ M. M.A., n° 290 730). Il convient d’être attentif à la nature et aux effets de l’installation d’un malade dans un établissement, dès lors que les conditions qui prévalent dans ce dernier sont distinctes de celles qui seraient, ailleurs, la règle.
 

2. Or, il existe une catégorie particulière d’établissements psychiatriques dénommée « unités pour malades difficiles » (UMD). La loi (code de la santé publique, article L. 3222-3) prévoit que les personnes faisant l’objet de soins psychiatriques y sont placées « lorsqu’elles présentent pour autrui un danger tel que les soins, la surveillance et les mesures de sûreté nécessaires ne peuvent être mis en œuvre que dans une unité spécifique ». Dans une telle hypothèse, il appartient au préfet de décider une admission selon la procédure de l’admission en soins psychiatriques à la demande du représentant de l’État (ancienne « hospitalisation d’office »), le plus souvent à partir d’un hôpital psychiatrique de droit commun. Le règlement (article R. 3222-1 du même code) précise que les UMD mettent en œuvre « les protocoles thérapeutiques intensifs et les mesures de sûreté particulières adaptés à l’état des patients » : c’est dire qu’il n’est pas douteux que le passage d’un patient depuis un établissement spécialisé de droit commun à une unité pour malades difficiles a des effets significatifs sur la situation de cette personne, en ce qu’il aggrave sensiblement les contraintes pesant sur lui.

Par conséquent, le maintien injustifié d’un patient dans une unité pour malades difficiles porte atteinte à ses droits fondamentaux.
 

3. Or, de tels maintiens injustifiés existent aujourd’hui, en particulier en raison de procédures de sortie restant lettre morte.

Les conditions de sortie d’une unité pour malades difficiles sont définies aux articles R. 3222-5 et R. 3222-7 du code de la santé publique. Il appartient à la commission du suivi médical de l’unité (définie par le code) d’apprécier si les conditions prévues pour l’admission ne sont plus réunies, autrement dit si le danger présenté par le malade n’est plus tel qu’il justifie un séjour en UMD. Dans cette hypothèse, elle doit saisir le préfet de département d’implantation de l’unité ou, à Paris, le préfet de police, qui prononce, par arrêté, la sortie du patient.

Cette sortie peut prendre quatre formes différentes :

Ou bien la fin des soins ou une prise en charge sous une autre forme que l’hospitalisation complète ;

Ou bien un transfert dans un établissement de santé accueillant des malades en souffrance mentale ;

Ou bien le retour dans l’établissement d’origine ;

Ou, pour une personne détenue, le retour dans un établissement pénitentiaire.

Lorsque ― cas le plus fréquent ― la sortie est prononcée sous la forme d’un retour dans l’établissement d’origine, ce dernier doit alors admettre le patient dans un délai de vingt jours à compter de l’arrêté préfectoral de sortie de l’unité pour malades difficiles.

Pour garantir ce retour dans l’établissement d’origine, le 2° de l’article R. 3222-2 du code prévoit que le dossier remis au préfet du département d’implantation de l’UMD pour l’établissement de l’arrêté d’admission dans cette unité comprend notamment « l’engagement signé par le préfet du département de l’établissement où est hospitalisé ou détenu le patient ou, à Paris, par le préfet de police, de faire à nouveau hospitaliser ou incarcérer dans son département le patient ».
 

4. En dépit de l’existence de ces dispositions dénuées d’ambiguïté, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a été amené à constater, au cours des visites qu’il a effectuées dans les unités pour malades difficiles et par le biais de saisines écrites qui lui ont été adressées, que des patients sont maintenus en UMD malgré l’avis ― ou les avis successifs ― de la commission du suivi médical et nonobstant l’arrêté pris par le préfet du département d’implantation de l’unité prononçant la sortie du patient de l’UMD et son retour dans l’établissement de santé d’origine.

Les raisons de ce blocage, qui méconnaissent, comme il a été indiqué, les droits fondamentaux des patients, sont de deux ordres : l’une découlant de la méconnaissance des dispositions du code de la santé publique, en premier lieu ; les autres de la difficulté à déterminer et à imposer l’établissement d’origine devant accueillir le patient à sa sortie de l’UMD, en second lieu.
 

5. S’agissant de la première hypothèse, il a été constaté que, dans certains cas, l’établissement d’origine du patient refuse purement et simplement d’admettre à nouveau le patient en son sein ― généralement au motif que ce dernier a commis des actes de violence à l’encontre des personnels ou d’autres patients ; ou encore que l’établissement d’origine considère avoir « rempli sa part du contrat » en acceptant d’admettre un patient sortant de l’UMD « en échange » de l’admission de l’un de ses patients dans cette unité (1) en accord avec le préfet du département.

Si l’on peut naturellement comprendre l’appréhension spontanée qui peut être celle des personnels qui ont pu, à un moment ou à un autre, être confrontés à la violence verbale mais aussi physique du patient admis en UMD, il ne peut être admis pour autant que ces actes antérieurs, survenus parfois plusieurs années auparavant, justifient le refus d’une réadmission dans l’établissement d’origine. En effet, cela revient à ignorer ― de surcroît de la part de professionnels ― les bénéfices de la prise en charge thérapeutique mise en œuvre au sein de l’UMD (2) et à remettre en cause le bien-fondé de l’avis rendu par la commission de suivi médical, laquelle est composée, en vertu du code de la santé publique, d’un médecin inspecteur de santé et de trois psychiatres hospitaliers n’exerçant pas à l’UMD. Autrement dit, les craintes sont sans doute normales ; mais elles n’ont pas de justification.
 

6. La seconde hypothèse met en œuvre des situations particulières qui rendent complexes la détermination de l’établissement « d’origine » devant accueillir le patient à sa sortie de l’UMD. Aucun texte actuellement en vigueur ne permet de résoudre ces difficultés, qui se traduisent par de véritables tractations entre responsables des UMD et agences régionales de santé pour trouver l’établissement approprié acceptant d’accueillir le patient. Tel est, en particulier, le cas lorsque :

― les patients ont été hospitalisés pendant de nombreuses années dans une ou plusieurs UMD ; il se peut que l’établissement d’origine ait pu changer dans la mesure où les attaches notamment familiales du patient peuvent relever de plusieurs départements successivement (3) ;

― lorsque la commission de suivi médical considère que, si le patient peut être hospitalisé dans le cadre classique de soins psychiatriques, cette prise en charge ne peut se faire dans l’établissement d’origine du patient, le plus souvent parce que les relations entre le patient et les psychiatres et personnels infirmiers sont trop tendues ;

― lorsque le patient est sous le coup d’une interdiction judiciaire de séjour dans le département où se situe son établissement d’origine.
 

7. Dans l’une comme dans l’autre de ces hypothèses, l’absence d’autorité en mesure de déterminer et d’imposer l’établissement devant accueillir le patient à sa sortie de l’UMD conduit à conditionner la sortie du patient de l’UMD aux résultats aléatoires des tractations menées et non à la seule condition déterminée par le code de la santé publique, à savoir que le patient ne présente plus de dangers pour autrui justifiant une prise en charge particulière.
Lorsque l’UMD et l’ARS ne parviennent pas à trouver un établissement d’accueil malgré des démarches multiples et coûteuses en temps engagées, certains patients sont maintenus en UMD, sans aucune justification médicale, pendant plusieurs mois, voire plusieurs années (4).
 

8. Ce maintien injustifié porte atteinte aux droits du patient à plusieurs égards.
D’une part, bien que, le plus souvent, ces patients soient affectés dans une unité préparant à la sortie où les mesures de sûreté sont atténuées, il n’en demeure pas moins que leur état de santé psychiatrique ne nécessite plus la mise en œuvre de mesures de sûreté et de surveillance particulières telles que visées à l’article L. 3222-3 du code de la santé publique.

D’autre part, l’admission en unité pour malades difficiles induit le plus souvent un éloignement familial et, par conséquent, des frais importants pour les familles qui souhaitent rendre visite à leur proche hospitalisé ; leur maintien injustifié en UMD porte donc atteinte au droit au respect de leur vie familiale, lequel figure également au nombre des droits fondamentaux.

Enfin, la prolongation indue d’un séjour particulièrement contraignant compromet les chances de bonne réinsertion de la personne dans des conditions de vie et de soins aussi normales que possibles.

Par ailleurs, ces patients sont maintenus, sans justification médicale, en UMD alors que d’autres patients, présentant un danger pour autrui au sens de l’article L. 3222-3 du code de la santé publique, demeurent hospitalisés en service ordinaire de psychiatrie générale, faute de places en UMD.
 

9. Par ces motifs, il est recommandé aux pouvoirs publics, par voie de circulaire, d’une part, de rappeler que l’arrêté du préfet mettant fin au séjour en UMD doit être suivi simultanément de l’arrêté du préfet du département de l’établissement d’origine réadmettant le malade dans ce dernier, ces arrêtés s’imposant naturellement à l’établissement, dont l’inaction engage sa responsabilité vis-à-vis du patient et des siens ; d’autre part, de définir une procédure permettant à l’agence régionale de santé compétente (ou, en cas de pluralité d’agences, à l’administration centrale), dûment saisie en temps utile sur ce point par la direction de l’UMD, le soin de déterminer sans délai, en cas de doute, l’établissement de retour, le critère essentiel à suivre en la matière étant la faculté de réadaptation du patient, notamment au regard de ses liens familiaux, le préfet de département ainsi déterminé devant ensuite prendre sans délai l’arrêté nécessaire.

Si l’on peut admettre que des nécessités d’organisation font obstacle au transfert d’un patient depuis une UMD vers un établissement de droit commun dès que la décision de la commission de suivi médical a rendu sa décision, il revient à l’autorité publique d’exécuter celle-ci dans un délai raisonnable afin de veiller au respect des droits fondamentaux des patients. Tel n’est pas toujours le cas aujourd’hui.
 

10. De son côté, le contrôle général demeurera vigilant à l’endroit des personnes qui supportent des contraintes que leur état de santé ne justifie pas.
 

Jean-Marie Delarue
 

(1) Situation qui est la résultante des négociations mentionnées ci-dessous au § 6.

(2) Cf. pour une ignorance similaire l’avis du Contrôleur général des lieux de privation de liberté du 15 février 2011 relatif à certaines modalités de l’hospitalisation d’office (Journal officiel du 20 mars 2011).

(3) Ainsi a été soumise au contrôle général la situation d’une personne hospitalisée dans un département A puis admise durablement dans une UMD se trouvant dans un département B, dont les parents se domicilient à proximité de l’UMD pour être présents, puis admise dans une autre UMD pour un séjour de rupture. Agés, ses parents regagnent le département A dont ils sont originaires. Il y a lieu de considérer que l’établissement d’origine a successivement été celui du département A puis celui du département B et enfin celui du département A dès lors qu’aucune attache familiale ou autre ne relie le patient au département B.

(4) À titre d’illustration, dans les saisines reçues au contrôle général, l’un des patients est maintenu à l’UMD alors que, depuis plus de deux ans et demi, la commission de suivi médical demande sa sortie vers son établissement d’origine.


Commentaire de Me Laurent Friouret (avocat au barreau de Castres, Tarn), pour la lettre du CREDOF du 24 février 2013

 

Lien sur le site du CREDOF (Centre de recherches et d’études sur les droits fondamentaux - Université de Paris 10-Nanterre) : http://revdh.org/2013/02/24/control…
 

Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) : La protection des droits fondamentaux des personnes faisant l’objet d’une hospitalisation sous contrainte en Unité pour Malades Difficiles

par Laurent Friouret (doctorant en droit public (Université de Paris Ouest Nanterre La Défense — CREDOF) et avocat au Barreau de Castres, Tarn)
 

Dans son avis publié au Journal officiel en date du 5 février 2013, le contrôleur général des lieux de privation de liberté alerte les pouvoirs publics sur le maintien injustifié des personnes hospitalisées sous contrainte en Unités pour Malades Difficiles (UMD) et formule certaines recommandations permettant d’assurer la protection de la personne contre la privation arbitraire de liberté.

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) a rendu un avis en date du 17 janvier 2013 critiquant notamment les modalités de sortie des personnes hospitalisées contre leur gré en Unités pour Malades Difficiles (UMD) (3. —. Mais avant d’analyser cet avis critique, il convient de revenir sur la création de ces unités (1. — et d’envisager la réglementation actuelle (2. —.
 

1°/- L’ancienne réglementation relative aux UMD

Le décret du 14 mars 1986 n° 86-602 relatif à la lutte contre les maladies mentales et à l’organisation psychiatrique a créé des Unités spécifiques à vocation interrégionales qui avaient pour vocation d’accueillir des « patients présentant pour autrui un danger tel que les soins, la surveillance et les mesures de sureté nécessaires ne puissent être mises en œuvre que dans une unité spécifique » (On notera qu’il existe entre le service de psychiatrie générale et les UMD, les unités de soins intensifs psychiatriques (USIP) : v. Patrick Le Bihan, David Esfandi, Claude Pagès, Sylvie Thébault, Jean-Benoît Naudet, Médecine et Droit, 2009, pp. 138-145).

C’est donc l’état de santé du malade au vu de la dangerosité qu’il présente qui justifiait la création de nouvelles unités. Ces personnes font l’objet la plupart du temps de longs séjours (Jean-Luc Senninger, Vincent Fontaa, Les Unités pour Malades Difficiles, Éditions Heures de France, 1994, p. 46). Certains praticiens faisaient état de pratiques anciennes où il fallait respecter une sorte de délai de « décence » (Christian Kottler, « L’expérience de l’UMD Henri-Collin », Journal français de psychiatrie, 2/2003 (n°19), p. 19-20) où la personne malade ne devait pas sortir avant une certaine durée de séjour au vu de la nature du passage à l’acte.

L’arrêté du 14 octobre 1986 relatif au règlement intérieur type des Unités pour Malades Difficiles pris par le Ministre délégué auprès du Ministre des affaires sociales mettait en évidence le caractère exorbitant de ce placement puisque, outre les conditions exigées à l’hospitalisation d’office, le malade devait présenter « un état dangereux majeur, certains ou imminent, incompatible avec leur maintien dans une unité » classique.

Ce règlement intérieur a pu être parfois contesté dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir. Ainsi, un requérant demandait l’annulation de certaines dispositions du règlement intérieur de l’UMD du Centre hospitalier de Cadillac au motif de l’illégalité de la création de telles unités. Le Juge administratif avait rejeté ce moyen en précisant que les UMD ne constituaient pas une catégorie d’établissement public et que le pouvoir règlementaire au travers de l’édiction du décret du 14 mars 1986 « n’est pas intervenu dans un domaine réservé au législateur (…) » (CAA Bordeaux, 1e chambre, 24 février 2005, Légifrance n°00BX02751). Par ailleurs, les magistrats avaient estimé que les restrictions aux libertés individuelles répondaient à un impératif de « protection de santé publique » et n’étaient donc pas contraires aux dispositions de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme garantissant le droit au respect de la vie privée.

Par ailleurs, le directeur d’un établissement de santé prononçant l’admission ou le maintien de la personne, en application d’une décision préfectorale, ne saurait voir sa décision attaquer en recours pour excès de pouvoir dans la mesure où le directeur « se borne à exécuter cet ordre » (CAA Douai, 1e chambre, 26 juillet 2001, Légifrance n°97DA00423).

Ce décret du 14 mars 1986 fut abrogé par décret du Conseil d’État n°2005-840 en date du 20 juillet 2005. A présent, les UMD sont régis par les dispositions du code de la santé publique.
 

2°/- Le droit positif réglementant les UMD

La loi n°2011-803 du 5 juillet 2011 a précisé le fonctionnement et l’organisation des ces UMD.

Les dispositions de l’article L. 3222-3 du CSP définissent la catégorie des patients pouvant séjourner dans une UMD ; il peut s’agit soit de patients « médico-légaux », déclarés irresponsables pénalement (art. 706-135 du code de procédure pénale). Ce peut être aussi des détenus condamnés en application de l’article D 398 du code de procédure pénale (personnes nécessitant des soins immédiats assortis d’une surveillance constante en milieu hospitalier ; v. Cour EDH, 5e Sect. 3 novembre 2011, Cocaign c. France, Req. n° 32010/07 — ADL du 6 novembre 2011 ; Cour EDH, 5e sect. 23 février 2012, G. France, Req. n° 27244/09 — ADL du 20 mars 2012). Et naturellement dans leur grande majorité ce pourra être des malades placés en ‘hospitalisation d’office’ devant faire l’objet d’une surveillance particulière.

Plus précisément ce sont les dispositions de l’article R 3222-1 à R 3222-9 du CSP qui régissent l’organisation et le fonctionnement d’une UMD.

L’admission est prononcée par le Préfet du département d’implantation de l’UMD (ou à Paris, le Préfet de Police) sur proposition d’un psychiatre qui participe à la prise en charge du patient. Par ailleurs, le psychiatre responsable de l’UMD donnera son accord.

Le Préfet ne pourra prendre sa décision qu’après avoir obtenu au préalable un « certificat médical détaillé établi par le psychiatre demandant l’admission (…) » mais aussi et surtout un « engagement signé par le Préfet du département de l’établissement où est hospitalisé le malade ou le détenu » de ré-hospitaliser la personne dans un délai de 20 jours à compter de l’arrêté de sortie de l’UMD (On retrouve cette exigence « d’engagement » à l’article 12 de l’arrêté du 14 octobre 1986 relatif au règlement intérieur type des UMD).

Le législateur a donc prévu un mécanisme permettant d’assurer un suivi médical continu.

Enfin, le Préfet du département d’implantation doit indiquer dans sa décision les mesures de protection des biens du patient.

Il est possible que le psychiatre responsable de l’UMD soit en désaccord, le Préfet du département d’implantation de l’UMD pourra saisir la commission du suivi médical qui statuera sans délai. Par ailleurs, le Préfet pourra ordonner une expertise psychiatrique « aux frais de l’établissement de santé qui est à l’origine de la demande d’admission ».

Les modalités de levée d’une hospitalisation sous contrainte dans ce type d’unité demeurent plus complexes que les hypothèses classiques de soins psychiatriques sur décision du représentant de l’État (SPDRE).

En effet, la sortie de la personne de l’UMD (notamment vers l’établissement d’origine) ne peut se réaliser que lorsque le psychiatre responsable de l’Unité a saisi la Commission du suivi médical qui constate que les conditions mentionnées à l’article L. 3222-3 du CSP ne sont plus remplies (art. R. 3222-5 du CSP ; Mais ce pourra être une sortie vers un autre établissement de santé ou bien encore une prise en charge sous une autre forme que l’hospitalisation complète, en application des dispositions de l’article L. 3213-8 du CSP). Cette commission saisi le Préfet du département d’implantation de l’unité qui prononce par arrêté la sortie.

Si l’établissement d’origine conteste le transfert, le Préfet du département d’implantation de l’Unité saisit la commission du suivi médical qui statuera dans les plus brefs délais.

En pratique, le personnel soignant est sensible au risque de passage à l’acte d’une personne considérée comme dangereuse. En effet, la sortie d’une personne souffrant de troubles mentaux est susceptible d’engager notamment la responsabilité administrative de l’établissement de santé (V. à titre d’exemple, CAA Paris, 3e chambre, 14 décembre 1999, Légifrance n°97PA02118 : la responsabilité d’un établissement de santé fut engagée en ayant accepté que la personne souffrant de troubles mentaux, et qui avait fait l’objet auparavant d’un séjour en UMD, bénéficie de l’hospitalisation de nuit alors qu’une « brusque aggravation de son état mental avait été signalé le soir » des faits ayant abouti au meurtre de trois personnes).

Ce régime particulier des personnes hospitalisées en UMD n’est pas sans poser de difficultés au regard des garanties constitutionnelles.

L’avis rendu par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté s’inscrit dans un contexte où le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la question du régime dérogatoire du droit commun des hospitalisations sous contrainte pour les personnes faisant notamment l’objet d’un séjour en UMD.

Par décision n° 2012-235 du 20 avril 2012, le Conseil qui avait été saisi par le Conseil d’État (Conseil d’État, 1e et 6e sous-sections réunies, 8 février 2012, Légifrance n°352667, 352668) a précisé que c’est en raison de la « spécificité de la situation des personnes » qui présentent au cours de leur hospitalisation une « particulière dangerosité » que le législateur pouvait assortir de conditions particulières la levée de soins forcés de ces personnes (sur cette décision, v. Cécile Castaing, « Première censure de la loi du 5 juillet 2011…le législateur n’est pas quitte ! », Droit administratif, juin 2012, n°6, p. 36-41 ; Ingrid Maria, « Hospitalisation d’office : des dispositions encore insatisfaisante », Droit de la famille, juillet-août 2012, n°7-8, p. 1-2 ; Éric Péchillon, « Censure partielle de la loi du 5 juillet 2011 relative aux soins sous contrainte », La Semaine juridique, administrations et collectivités territoriales, 2 juillet 2012, p. 32-36 ; pour un exemple de censure du régime antérieur à la loi du 5 juillet 2011, v. Cons. constit., décision n° 2011-185 QPC du 21 octobre 2011, M. Jean-Louis C. — ADL du 27 octobre 2011).

Toutefois, le législateur à l’obligation de prendre des dispositions en vue de garantir le malade contre le risque d’arbitraire.

Ainsi, le Conseil souligne que les personnes faisant l’objet de soins psychiatriques sous la forme d’une hospitalisation complète prises par le Préfet font l’objet d’une prise en charge en UMD lorsqu’elles « présentent pour autrui un danger tel que les soins, la surveillance et les mesures de sureté nécessaires ne peuvent être mis en œuvre que dans une unité spécifique ».

Cependant, aucune disposition législative « n’encadrent les formes et ne précisent les conditions dans lesquelles une telle décision est prise par l’autorité administrative ». Les garanties minimales pour ce type d’hospitalisation forcée spécifique n’existent pas en l’état actuel du droit. Le Conseil indique qu’il aurait fallu prévoir des règles « plus rigoureuses que celles applicables aux autres personnes admises en hospitalisation complète, notamment en ce qui concerne la levée des soins ». Le régime particulier de la police administrative des malades mentaux admis en UMD appelait incontestablement une protection singulière et plus protectrice de leurs droits fondamentaux.

Ainsi, furent censurées, les dispositions de l’article L. 3211-12 du CSP concernant les conditions dans lesquelles le juge des libertés et de la détention pouvait être saisi pour ordonner la mainlevée immédiate et plus précisément son paragraphe numéro deux disposant qu’il ne peut statuer qu’après avoir recueilli l’avis du collège de soignants et au vu de deux expertises supplémentaires rédigées par deux psychiatres.

Par ailleurs, les dispositions de l’article L. 3213-8 du CSP prévoyant que le Préfet ne peut mettre fin à une mesure de soins psychiatriques qu’après avis du collège de soignants ainsi qu’après deux avis concordants sur l’état mental du patient émis par deux psychiatres, furent déclarées inconstitutionnelles.

Le législateur a jusqu’au 1er octobre 2013 pour abroger les dispositions de l’article L. 3211-12 § 2 et de l’article L. 3213-8 du CSP.
 

3°/- L’avis critique rendu par le CGLPL concernant en particulier la question de la sortie du malade hospitalisé en UMD

Le Contrôleur général des lieux de privation de libertés rappelle dans son avis que les malades mentaux ne peuvent être arbitrairement privés de liberté. Il reprend ainsi les trois conditions posées par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, à savoir le fait que la maladie ne souffre pas de contestation, le trouble mental nécessite un internement et persiste dans le temps (Cour EDH, 4e Sect. 5 octobre 2004, H.L. c. Royaume-Uni, Req. n° 45508/99 ; Cour EDH, 5e Sect. 3 novembre 2011, Cocaign c. France, Req. n° 32010/07 — ADL du 6 novembre 2011 ; Cour EDH, Anc. 2e Sect. 6 décembre 2011, Donder et De Clippel c. Belgique, Req. n° 8595/06 — ADL du 11 décembre 2011).

Le Contrôleur rappelle que l’appréciation du standard du respect des droits fondamentaux ne se réduit pas à la mesure initiale mais aux « moyens mis en œuvre » dans le temps. Ainsi, en pratique le fait de placer inutilement une personne dans un établissement particulier de type UMD pourrait être contraire au principe de dignité de la personne humaine.

Les difficultés relevées par le Contrôleur se caractérisent notamment par un maintient du malade en UMD contre l’avis de la commission de suivi et en dépit d’un arrêté pris par le Préfet. De facto, l’établissement de santé d’accueil ne souhaite pas accueillir de nouveau le patient qui avait pu être à l’origine d’un passage à l’acte dans cet établissement. Ces craintes sont « entendues » par le Contrôleur mais elles ne peuvent remettre en cause les conclusions de la commission de suivi médical ayant préconisé la sortie de l’UMD et le retour dans l’établissement d’origine.

Parfois, la situation est plus complexe lorsque le parcours du malade mettra en évidence des séjours dans plusieurs UMD ou bien lorsque celui-ci fera l’objet d’une interdiction judiciaire de séjour dans le département où se situe l’établissement d’origine. Dans ces cas, l’absence d’une autorité administrative unique permettant de « déterminer » et « d’imposer » l’établissement d’accueil demeure problématique.

L’éloignement familial a été aussi pris en considération par le CGLPL, ce dernier soulignant que le maintien injustifié en UMD « porte donc atteinte au droit au respect de leur vie familiale (…) ». Sur cette question spécifique, la juridiction administrative fut saisie, dans le cadre d’un référé liberté, d’une requête d’un malade sollicitant à ce qu’il soit mis fin à l’application d’un arrêté préfectoral décidant de son transfert en UMD (Conseil d’État, référés, 14 octobre 2004, mentionné dans les tables du recueil Lebon, Légifrance n°273047). Le requérant soutenait que le transfert à plus de 400 kilomètres de ses attaches familiales (mère et frère) avait pour conséquence de porter une atteinte excessive à son « droit de mener une vie familiale normale ». Le Conseil d’État n’a pas retenu l’argument avancé par le justiciable au motif que l’instruction diligentée par le Juge des référés n’avait pas permis d’établir si l’accueil du malade dans un centre spécialisé en Belgique à 61 kilomètres était susceptible d’être mise en œuvre. Dans ces conditions, la Haute juridiction estimait qu’il ne lui était pas possible d’apprécier si l’atteinte à la vie familiale était « manifestement disproportionnée au regard des impératifs de sécurité retenus par l’administration ».

La juridiction administrative, statuant en matière de référé s’est toujours montrée très réservée quant à la possibilité d’ordonner la suspension des décisions de transferts d’une personne en UMD (on notera que jusqu’au 31 décembre 2012, il appartenait au juge judiciaire de connaître du bien fondé du transfert de la personne en UMD, le juge administratif pouvant opérer un contrôle de la régularité : CAA Nantes, 30 décembre 1997, Légifrance n° 96NT01599. A partir du 1er janvier 2013, le législateur a transféré l’ensemble du contentieux des soins sous contrainte au juge judiciaire, en application de l’article L 3216-1 du CSP ; sur l’éclatement du contentieux de l’hospitalisation d’office entre les juges administratif et judiciaire français, v. Cour EDH, 5e Sect. 18 novembre 2010, Baudoin c. France, Req. n° 35935/03 — ADL du 18 novembre 2010). Dans un cas d’espèce, le Préfet avait ordonné le transfert de la personne en UMD alors que le Juge des libertés avait été saisi et où il avait ordonné une mesure d’expertise. Le requérant soutenait que ce transfert avait pour finalité de faire obstacle à la demande de mainlevée. Le Conseil d’État, pour rejeter la requête, indiquait que le transfert en UMD ne privait pas la personne d’être examiné par l’expert et de « faire valoir ses arguments devant le juge des libertés » (Conseil d’État, référés, 3 mars 2003, Légifrance n° 254625). Par voie de conséquence, il n’y avait pas eu d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Les recommandations formulées par le CGLPL sont de deux ordres.

D’une part, la décision de l’autorité préfectorale mettant fin au séjour en UMD doit être suivie simultanément de l’arrêté du Préfet de l’établissement d’origine (alors que nous avons vu que la réglementation pose un délai de 20 jours — Sur cette question on se reportera à la décision rendue par la Haute juridiction administrative qui, sous l’ancien droit, avait précisé que « le Préfet du département dans lequel est hospitalisé le malade interné d’office est compétent pour décider seul », et de conclure que le Préfet du lieu de l’établissement où la personne allait être transférée « n’avait pas à être pris conjointement », Conseil d’État, 28 juillet 2000, « M. E. A. », publié au recueil Lebon, Légifrance n° 151068).

D’autre part, selon le contrôleur il conviendrait de mettre en place une procédure donnant les moyens à l’Agence régionale de santé de déterminer, avec célérité, l’établissement de santé de retour, au vu d’un critère majeur, celui de la « faculté de réadaption du patient ».

Si le Conseil constitutionnel a invité le législateur a mieux encadrer les règles ayant déterminées le placement des personnes en UMD, le CGLPL complète ce constat non plus quant aux critères de placement mais concernant le maintien et la sortie des malades, en alertant les pouvoirs publics de certaines pratiques administratives empreintes de privation arbitraire de liberté consistant en un maintien injustifié du malade souffrant de troubles mentaux en UMD.

Contrôleur Général des Lieux de Privation de Liberté (CGLPL), Avis du 17 janvier 2013 relatif aux séjours injustifiés en unités pour malades difficiles (UMD), publié au JORF du 5 février 2013 — Communiqué du CGLPL

Pour citer ce document :

Laurent Friouret, « La protection des droits fondamentaux des personnes faisant l’objet d’une hospitalisation sous contrainte en Unité pour Malades Difficiles » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 24 février 2013.



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